强化安全生产问责，对安全生产过程中的失职渎职行为予以严厉追究，是确保政府严格履行安全监管监察职责，督促企业落实安全生产主体责任的制度保障。然而，任何事情都是把“双刃剑”，严格问责只有与科学问责、依法问责有机结合起来，才能充分发挥行政问责的政治优势。如果在问责中出现违反客观规律、甚至不依法依规的情况，则会挫伤政府工作人员的积极性，影响安全监管监察队伍的基本稳定，并最终影响安全生产工作大局。建立依法、严格、科学的安全生产问责机制势在必行。

健全安全生产问责机制是落实安全生产责任的制度保障

《中华人民共和国安全生产法》第一章第13条明确规定：“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任”。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（以下简称国务院《决定》）强调：“依法严肃查处事故责任，对存在失职、渎职行为，或对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人，要依照有关法律法规严格追究责任”。《生产安全事故报告和调查处理条例》在总则中开宗明义：“为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，依据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例”。2010年出台的《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知（以下简称国务院《通知》）则把“实行更加严格的考核和责任追究”单列一章，就相关问题作了更加明确、具体的规定。

自《安全生产法》颁布实施以来，全国安全监管监察系统就对建立健全安全生产问责机制进行了卓有成效的积极探索，问责方向日趋明确，问责形式日渐完善，一套完整的安全生产问责体系初步确立。概括起来，可以归纳为三大问责方向，三大问责形式。

三大问责方向

一是对辖区安全生产状况实施整体问责。问责依据是安全生产考核指标完成情况。自国务院《决定》下发实施起，我国开始建立安全生产目标考核体系。考核重点是三大绝对指标（即事故总量、重特大事故起数、死亡人数）和四大相对指标（亿元GDP死亡人数、道路万车死亡人数、工矿商贸从业人员百万人死亡人数和煤矿百万吨死亡人数），并对特别重大事故实行零指标和一票否决。

二是对辖区内打非治违成效进行专项问责。国务院《通知》明确指出：“对打击非法生产不力的地方实行严格的责任追究。在所辖区域对群众举报、上级督办、日常检查发现的非法企业（单位）没有采取有效措施予以查处，致使非法企业（单位）存在的，对县（市、区）、乡（镇）人民政府主要领导以及相关责任人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分：涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任”。

三是对事故背后的失职渎职行为进行重点问责。这一点，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》阐述得十分清楚：凡“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”和“政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”，就要对“党政领导干部实行问责”。《安全生产法》明确规定了需要追究行政乃至刑事责任的3种情形，即：“对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的：发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到群众举报后不予取缔或者不依法予以处理的；对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的。”实践证明，通过查处事故倒查事故背后的失职渎职行为，能够有效震慑安全生产领域的失职、犯罪行为。

三大问责方式

警示性问责不对当事人构成实质性处罚，却能够起到警示和教育作用。主要有3种方法：约谈、通报、发放整改建议或通知书。

惩罚性问责对责任人给予实质性的处罚，包括行政处分、司法追究，目的在于实现“有效防范、坚决遏制重特大生产安全事故”。行政处分包括警告、记过、降级、撤职等层级：司法追究最高可判有期徒刑。实质性处罚一般用于事故查处当中，与事故等级挂钩：事故等级越高，适用的处罚层次越高。

督察性问责上级政府或安全监管监察部门对下级政府或安全监管监察部门实施安全生产问责进行督办督查，确保问责到位。目前主要体现为3个挂牌督办：事故查处挂牌督办、重大隐患整改挂牌督办以及对较大以上非法违法生产事故查处实行安委办挂牌督办。

严格安全生产问责，目前已显示出其强大的政治和制度优势。近年来，地方各级党委政府不断加大安全生产工作力度，强化党政同责、一岗双责、严格考核、一票否决等安全生产责任制，把安全发展理念真正纳入经济社会发展战略，切实强化安全监管，强化预防、强化责任落实，安全生产保持总体稳定、持续好转的势头。

问责机制建立应依法严格科学

在充分总结问责机制建设成绩的同时，我们还应清醒地认识到，我国安全生产问责机制仍处于探索阶段，还有许多亟待进一步完善、提高的地方。从调研情况看，主要存在3种不利倾向：

“交待性”问责这种现象目前看还比较普遍，主要目的是想迅速安抚群众情绪、转移舆论焦点。从维护社会稳定的角度考虑，这样做有一定道理，在安全生产形势出现恶化态势的情况下也是必要的；负有领导责任的相关领导人，辖区内或行业内的严重生产安全事故，也应该承担必要的政治责任。但是，在些地方，“交待性”问责已经成为常态，每发生一起事故，不处分一定级别、一定数量的公职人员，就无法向群众交待、向舆论交待。甚至出现“先抓人，后举证”这类有违法治精神和程序公正的人治情况，形成新的社会矛盾。

“粗放式”问责这与安全生产问责机制尚不健全有直接关系。中央关于安全生产问责的方向是明确的，决心也是坚定的；关键是在方向和决心之后，如何进一步细化，提出一套完整的标准和细则，这项工作做得很不够，以致在问责过程中，大量存在责任宽泛化、扩大化的问题。比如说怎样做就可以定性为监管有力、监管到位，目前没有统一的有法律效力的标准。

“简单化”问责“安全第一、预防为主、综合治理”的工作方针决定了安全生产问责不是目的，而是“综合治理”的手段之一，目的还是要落实“预防为主”，体现“以人为本”的执政理念，这也就是为什么是“四不放过”而不是“一不放过”的根本原因。但是，在一些地方，却出现事故查处简单化的倾向，以“问责到位”等同“事故查处到位”，使“四不放过”只剩责任追究这一个不放过。

上述问题是安全生产工作机制日益健全过程中的问题。但是，其负面影响日趋严重，应该引起高度重视。第一，损害公职人员的合法权益，影响到安全监管队伍的稳定。由于事故查处中存在的交待性、粗放式问责，使不少安全监管人员感到这项权利在安全生产领域得不到保障，形成严重的心理压力和职业恐惧。第二，行政问责的正向激励作用受到严重削弱。由于一些地方普遍存在的“责任宽泛化、扩大化”倾向，“不出事千好万好，一出事万事皆休”，从一定程度上造成了“干与不干一个样”“干好干坏一个样”的局面。第三，重责任追究、轻问题整改，影响事故查处实效。国务院领导同志多次强调，事故查处要坚持“依法依规、实事求是、注重实效”，要求通过事故查处，推动问题整改，促进政策体制机制创新，提高安全生产工作水平。而一些地方包括社会舆论把关注的焦点过于集中在处分了什么人、处分了多少人上，虽然通过形成高压态势也从一定程度上促进了工作；但是，对于认真汲取事故教训，推动改善安全生产工作而言，其效果无疑是打了折扣的。

进一步健全问‘责机制，就需要认真总结事故问责的成功经验，依据“四不放过”原则和“依法依规、实事求是、注重实效”的基本要求，对安全生产问责机制做进一步梳理，不断总结完善，着力形成依法、严格、科学的问责长效机制。当前，要突出抓好以下几点：

一是坚持依法依规，注重实事求是。安全生产问责机制依法建立，要求“问责”本身也必须依法依规。要使“问责行为”成为依法治安的典范，经得起历史和法律的考验。

第一，要充分体现“以法律为准绳，以事实为依据”的法治精神。决不能以长官意志代替法律尺度，既要体现对人民负责的政治原则，也要充分尊重公务员个体的合法权益，切实做到尽职免责，失职必问，犯罪必究，实现严格要求与关心爱护的高度统一。

第二，要符合“错罚对等、罪刑对等”的法治原则。既不要随意降低惩治标准，降低安全生产问责的威慑力和公信力，也不能随意抬高惩治标准，损害法律法规的严肃性、权威性。

第三，要践行程序公正、慎重严谨的法治规范，要坚持“先调查后问责”的原则，把安全问责建立在弄清原因、分清责任的基础上，坚决纠正“先免职后举证”“先抓人后举证”这类违反程序公正和《公务员法》的人治行为。对问责有异议的，还应依法给予相关人员申请复议或上诉的权力，着力避免问责过当，切实保护安全监管工作人员的积极性。质量管理。

二是健全标准体系，完善问责依据。缺乏履职到位与否的衡量标准，已经成为制约问责效能的突出问题。解决方式有3种：抓紧研究制定《安全生产问责条例》，明确规定哪些属于必须问责的情形，哪些属于可以免责的情形，并严格规定问责程序，确保司法公正：抓紧研究制定《安全生产监管监察工作条例》，对安全监管监察的体制机制、职责范围、监管方式、监管手段等做出明确界定，既为各级安全监管监察机构依法履行监管监察职能提供法律依据，也为安全生产问责提供衡量标准；借鉴安全生产标准化工作经验，制定《安全监管监察工作基本规范》，推进安全监管监察工作标准化。这个规范既可作为衡量安全监管机构和人员是否履职到位的标准，也可以通过达标创建、严格考核，促进安全监管监察水平的全面提高。

三是理顺政企关系，明晰责任边界。政府监管与企业负责都是安全生产责任体系中不可或缺的内容，但是，两种责任对于安全生产的作用程度及作用方式是完全不同的。政府监管主要是通过公共治理和社会管理手段对所辖区域的安全生产状况施加影响并承担责任：而企业则主要是通过企业管理和内部控制手段对本企业的安全生产状况施加影响并承担责任。这就要求我们在问责过程当中进一步理顺政企关系，科学把握政府责任与企业责任的差异性，既要坚持严格问责，又要防止政府企业一勺烩、连裆裤现象，模糊政府和企业的权责界限。要把对政府的问责重点放在区域安全生产状况上。只要区域安全生产状况持续好转且圆满完成考核指标，就可确认履职到位，不单纯以事故论成败；具体每个事故查处，要把问责重点放在企业，依法对企业进行严厉惩处，直至追究刑事责任。

四是统筹各项工作，增强问责实效。一是要统筹问责与激励。既要严厉追究安全生产领域的失职渎职行为，又要大力褒奖在安全生产领域做出突出贡献的单位或个人，切实做到扶正祛邪、惩恶扬善：二是要统筹问责与整改，凡认真落实整改措施，能够在短时间内使安全生产状况实现明显好转的，可以减轻或撤销处分，调动有关单位或个人的整改积极性，切实以事故教训推动安全生产工作；三是统筹问责与反腐倡廉建设，对于事故背后暴露出的官商勾结、权钱交易等腐败行为，要严厉打击；通过建立健全预防腐败体系，加强权力监督和制约，促进安全监管人员廉洁执法、公正执法、严格执法，提高安全监管监察工作效能。